關(guān)于《甘肅省稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實施辦法（試行）》的政策解讀
為了認真貫徹落實國家稅務(wù)總局加強國、地稅合作工作部署，推進稅收執(zhí)法適度整合，省國稅局和省地稅局在組織調(diào)研、總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，共同起草了《甘肅省稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），經(jīng)征求基層稅務(wù)機關(guān)、省國地稅局相關(guān)處業(yè)務(wù)部門及專家學(xué)者的意見，省國地稅局局長辦公會議討論通過，省國稅局和省地稅局共同發(fā)布《實施辦法》，統(tǒng)一了全省稅務(wù)行政處罰裁量基準。現(xiàn)就該《實施辦法》解讀如下：
一、制定《實施辦法》的目的和意義
根據(jù)國家稅務(wù)總局關(guān)于國地稅合作工作部署，將統(tǒng)一稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)基準作為國、地稅合作的重要內(nèi)容，要求依法共同制定、發(fā)布、執(zhí)行統(tǒng)一的行政處罰裁量權(quán)基準。就稅務(wù)機關(guān)而言，行政處罰裁量權(quán)實施中存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)為：一是更多關(guān)注稅收執(zhí)法行為的合法性，對合理性認識不足，隨意執(zhí)法、濫用裁量權(quán)等現(xiàn)象屢有發(fā)生；二是基層稅務(wù)機關(guān)對基本相同的稅務(wù)事項處理結(jié)果不同或有較大差異；三是稅務(wù)行政裁量權(quán)的裁量基準國、地稅不夠統(tǒng)一。這些問題的存在，不利于保護稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)益，在一定程度上影響了稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法形象。進一步規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)已經(jīng)成為稅務(wù)機關(guān)推進依法行政的當務(wù)之急。制定《實施辦法》和裁量基準，就是對行使稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)設(shè)置統(tǒng)一界限、標尺，或者說給它加一把鎖，把它放在籠子里，曬在陽光下，使它更便于操作，更便于接受監(jiān)督，從而減少稅務(wù)機關(guān)行政處罰的隨意性，促進行政處罰公開、公平、公正，保護稅務(wù)行政相對人的合法權(quán)益，提高稅務(wù)機關(guān)的執(zhí)法水平。
二、《實施辦法》的主要內(nèi)容
規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)工作的主要內(nèi)容是建立稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)裁量基準制度和適用規(guī)則。裁量基準即行政機關(guān)根據(jù)執(zhí)法實際，為規(guī)范行政裁量權(quán)行使而制定的具體標準，是對以往執(zhí)法經(jīng)驗的歸納、總結(jié)和提煉，主要表現(xiàn)為對法律法規(guī)規(guī)章中相對寬泛的稅務(wù)行政處罰規(guī)定（裁量權(quán)空間）按照一定標準（一般按照事實、性質(zhì)、情節(jié)等）進行具體的細化和量化。適用規(guī)則用以規(guī)范裁量權(quán)行使程序。
《實施辦法》的主要內(nèi)容有以下四點：第一，對稅收法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對稅務(wù)行政相對人的違法行為給予行政處罰的條款，結(jié)合執(zhí)法實際，按照事實、性質(zhì)、情節(jié)等劃分為輕微、一般、較重、嚴重等情形，盡可能細化、壓縮行政裁量權(quán)空間，制定《甘肅省稅務(wù)行政處罰裁量基準》（以下簡稱《裁量基準》），共八大類六十一項155檔。同時，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》，對依法不予處罰、從輕、減輕的情形作出原則規(guī)定，并在細化稅務(wù)行政處罰裁量基準中體現(xiàn)了這些規(guī)定，以指導(dǎo)基層稅務(wù)機關(guān)合理作出裁量行為。第二，對指導(dǎo)行政處罰的一般法理原則，如，違法行為系不可抗力因素造成的，依法不予處罰；對當事人的同一稅收違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰；違法行為被行政處罰后繼續(xù)實施同一違法行為，應(yīng)當從重處罰等，由于在《裁量基準》中無法體現(xiàn)，為在裁量權(quán)行使中落實這些原則，建立了處理問題的程序制度，即應(yīng)由本級稅務(wù)機關(guān)業(yè)務(wù)主辦部門提出意見，集體討論決定，并由本級稅務(wù)機關(guān)負責人批準。第三，對情節(jié)復(fù)雜案情重大的或者處罰金額較大的案件（指達到本級重大稅務(wù)案件審理標準的案件），認定事實、證據(jù)、定性或適用法律依據(jù)爭議較大的，撤銷行政處罰案件的和具有減輕行政處罰的情形，由稅務(wù)機關(guān)集體討論決定，并由本級稅務(wù)機關(guān)負責人批準，建立了全面規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)行使的程序制度。第四，對適應(yīng)商事制度改革辦理稅務(wù)登記的處罰問題在《實施辦法》中予以明確，即：法律、法規(guī)、規(guī)章未作出行政處罰規(guī)定的不予行政處罰；違法事實不能成立的，不得給予行政處罰。適應(yīng)商事制度改革，對按照規(guī)定通過“三證合一”、“一證一碼”方式辦理稅務(wù)登記的，不存在逾期辦理稅務(wù)登記的違法情形，不予處罰。
三、《實施辦法》的特點
（一）在劃分裁量階次時，保持各階次裁量基準與上位法精神內(nèi)涵基本相匹配。對上位法處罰條款中規(guī)定兩個檔次的，在《裁量基準》中劃分“一般”、“嚴重”裁量階次與法條規(guī)定的檔次分別對應(yīng)；在每個裁量階次中再細分若干階次，如對私自印制、偽造、變造發(fā)票，非法制造發(fā)票防偽專用品，偽造發(fā)票監(jiān)制章的，《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》第三十八條規(guī)定“由稅務(wù)機關(guān)沒收違法所得，沒收、銷毀作案工具和非法物品，并處1萬元以上5萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，并處5萬元以上50萬元以下的罰款”。在劃分裁量基準時，將第一層次“并處1萬元以上5萬元以下的罰款”定為“一般”檔次，裁量階次共劃分四檔，罰款區(qū)間為1至5萬元；將第二層次“并處5萬元以上50萬元以下的罰款”定為“嚴重”檔次，裁量階次共劃分四檔，罰款區(qū)間為5至50萬元。
（二）裁量基準制度主要是對稅收違法行為法定處罰（罰款）幅度的細化。稅務(wù)處罰種類主要有三種：罰款；沒收財物和違法所得；停止出口退稅權(quán)。由于沒收財物和違法所得、停止出口退稅權(quán)的行使法律規(guī)定了具體的情形和明確的條件，在裁量基準中未再細化規(guī)定。
（三）對違法行為輕微、且能在稅務(wù)機關(guān)限期內(nèi)改正、未造成危害后果的，《實施辦法》按照教育與處罰相結(jié)合的原則規(guī)定按照“輕微”裁量階次不予處罰。如，對未按照規(guī)定辦理稅務(wù)登記驗證或換證手續(xù)、未按照規(guī)定繳銷發(fā)票等違法行為，納稅人能在限期內(nèi)改正、未造成危害后果的，按照“輕微”裁量階次不予處罰。在《裁量基準》中，劃分為“輕微”裁量階次不予行政處罰的共有29處，均是上位法規(guī)定為“可以處”的情形。
（四）對部分發(fā)票違法行為在法定處罰幅度內(nèi)規(guī)定了較為嚴厲的處罰。考慮到發(fā)票管理是稅收管理的一大難題，針對這類較為普遍的現(xiàn)象，為了發(fā)揮制度的威懾力，處罰體現(xiàn)從嚴從重，目的在于通過處罰，使納稅人無利可圖，較好地整治此類現(xiàn)象。對應(yīng)當開具而未開具發(fā)票，全部聯(lián)次非一次性開具發(fā)票，虛開發(fā)票、非法代開發(fā)票、私自印制、偽造變造發(fā)票違法行為，《實施辦法》在上位法規(guī)定的處罰幅度范圍內(nèi)，從嚴從重規(guī)定了處罰幅度。如，對于未按照規(guī)定全部聯(lián)次一次性開具發(fā)票的，不論開具份數(shù)多少均列為“嚴重”裁量階次區(qū)分發(fā)票類型并按照票面金額的比例予以處罰：增值稅專用發(fā)票的按查處的違法發(fā)票票面金額的50%處罰，具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票的按查處的違法發(fā)票票面金額的40%處罰，不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票的按查處的違法發(fā)票票面金額的30%處罰，但最高不超過法定1萬元的處罰最高限額。
（五）在“裁量基準”的劃分上，主要根據(jù)納稅人應(yīng)作為而不作為的“逾期期限”、“是否在責令限期改正的期限內(nèi)改正”、納稅人違法行為造成的“違法發(fā)票份數(shù)、金額”和“違法行為造成不繳少繳稅款金額”、主觀過失等情節(jié)作為參考標準。凡是上位法規(guī)定的結(jié)果罰，均以造成危害后果的大小作為參考標準劃分裁量階次，如造成稅款流失金額、不繳少繳稅款金額。對一些行為罰，由于將違法行為進行細化進而一一對應(yīng)細化裁量階次較為困難，實踐中的違法行為無法窮盡列舉，出于制度制定的技術(shù)考慮，在細化部分行為罰的裁量階次時，將逾期期限、發(fā)票份數(shù)等可以量化的指標作為參考標準劃分裁量階次，如對私自印制、偽造、變造發(fā)票的，就參考《最高人民檢察院 公安部關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定》中應(yīng)予立案追訴的發(fā)票份數(shù)作為參考指標，按照發(fā)票份數(shù)確定未達到立案追訴標準的適用“一般”裁量階次，按照發(fā)票份數(shù)確定達到立案追訴標準的適用“嚴重”裁量階次。
（六）充分考慮了現(xiàn)實的執(zhí)法環(huán)境。對代扣代收個人所得稅的違法行為，對偷稅和納稅人不進行納稅申報不繳少繳應(yīng)納稅款等違法行為，考慮到處罰幅度下限過高易造成執(zhí)行難形成執(zhí)法風險，《實施辦法》在上位法規(guī)定的處罰幅度范圍內(nèi)，結(jié)合執(zhí)法的現(xiàn)實環(huán)境，每檔規(guī)定了處罰50%的最低下限。
四、關(guān)于對若干日常重點稅務(wù)行政處罰條款使用的解讀
（一）關(guān)于納稅人未按照規(guī)定的期限申報辦理稅務(wù)登記、變更或者注銷稅務(wù)登記處罰基準的解讀
商事制度改革后，對逾期辦理稅務(wù)登記的處罰，在實踐中裁量基準只適用于未納入“三證合一”的社會組織納稅人、個體工商戶、臨時納稅人。順應(yīng)改革的大形勢，對暫未納入“三證合一”范圍未按規(guī)定期限申報辦理稅務(wù)登記的納稅人，如能在稅務(wù)機關(guān)責令限改的期限內(nèi)改正的，則對應(yīng)“輕微”裁量階次不予處罰；如未在稅務(wù)機關(guān)責令限期改正的期限內(nèi)改正、但在超過規(guī)定辦理期限180日以下的，則按照“一般”裁量階次予以處罰，此類情形下最高罰款不超過2000元，處罰幅度與《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十條一款“由稅務(wù)機關(guān)責令限期改正，可以處二千元以下的罰款”之規(guī)定相對；如未在稅務(wù)機關(guān)責令限改的期限內(nèi)改正、在超過規(guī)定辦理期限180日以上的，則按照“嚴重”裁量階次予以處罰，與《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十條第一款“情節(jié)嚴重的，處二千元以上一萬元以下的罰款”之規(guī)定相對應(yīng)，最高罰款不超過10000元。
（二）關(guān)于納稅人未按照規(guī)定的期限辦理納稅申報和報送納稅資料的，或者扣繳義務(wù)人未按照規(guī)定的期限向稅務(wù)機關(guān)報送代扣代繳、代收代繳稅款報告表和有關(guān)資料的處罰基準的解讀。實踐中，未按期辦理納稅申報的情形集中在：一是春節(jié)假期以后的申報期出現(xiàn)；二是有些納稅人在網(wǎng)上申報不成功，稅務(wù)機關(guān)監(jiān)控結(jié)果為“未申報”，對以上兩種情形予以處罰不合理。同時，“首違不罰”符合行政法一般規(guī)定。為此，我們將納稅人屬于在連續(xù)的12個月內(nèi)首次違反規(guī)定，經(jīng)稅務(wù)機關(guān)責令限期改正、在限期內(nèi)改正，且在超過規(guī)定的辦理和報送期限5日以下的，按照“輕微”裁量階次不予處罰，體現(xiàn)“首錯不罰”和教育與處罰相結(jié)合的原則。除首違外，對經(jīng)稅務(wù)機關(guān)責令限期改正、在限期內(nèi)改正的應(yīng)按照“一般”裁量階次中“每超過規(guī)定的辦理和報送期限1日罰款40元”之規(guī)定予以處罰；對經(jīng)稅務(wù)機關(guān)責令限期改正、在限期內(nèi)未改正但在超過規(guī)定的報送期限40日以下改正的應(yīng)按照“一般”裁量階次中“每超過規(guī)定的辦理和報送期限1日罰款50元”之規(guī)定予以處罰。對于經(jīng)稅務(wù)機關(guān)責令限期改正、在限期內(nèi)未改正，超過規(guī)定的報送期限40日以上的，按照“嚴重”裁量階次予以處罰，最高罰款不超過1萬元。
按照總局相關(guān)規(guī)定，納稅人首次辦理涉稅事宜，如發(fā)生納稅義務(wù)辦理納稅申報或者領(lǐng)用（代開）發(fā)票時，填報《納稅人首次辦稅補充信息表》，進行稅種（基金、費）認定。稅種認定后，納稅人應(yīng)當按照法律法規(guī)規(guī)定，連續(xù)按期納稅申報。因此，納稅人在辦理了“三證合一”的執(zhí)照后至填報《納稅人首次辦稅補充信息表》進行稅種認定期間，不存在未按規(guī)定期限辦理納稅申報的情形；對于辦理稅種認定后再發(fā)生未按規(guī)定期限辦理納稅申報的，應(yīng)按照實際情況分別適用“輕微”、“一般”、“嚴重”等相應(yīng)的裁量階次。
（三）關(guān)于偷稅處罰基準的解讀。對納稅人、扣繳義務(wù)人偷稅的，我們采取不繳或者少繳應(yīng)納稅款的金額和占同期同稅種應(yīng)納稅款的比例作為參考標準劃分裁量階次。由于偷稅行為的復(fù)雜性，考慮到稽查實踐中的執(zhí)行問題，對每檔都設(shè)定了最低50%以上的處罰幅度。具體是：對不繳或少繳應(yīng)納稅款占同期同稅種應(yīng)納稅款10%以下或者不繳或少繳稅款在5萬元以下的，按照“一般”裁量階次處不繳或少繳的稅款50%以上1倍以下罰款；對不繳或者少繳應(yīng)納稅款占同期同稅種應(yīng)納稅款10%以上30%以下且不繳或者少繳稅款在5萬元以上的和不繳或者少繳應(yīng)納稅款占同期同稅種應(yīng)納稅款30%以上且不繳或者少繳稅款在5萬元以上50萬元以下的，按照“一般”裁量階次處不繳或少繳的稅款50%以上2倍以下罰款；對不繳或者少繳應(yīng)納稅款占同期同稅種應(yīng)納稅款30%以上且不繳或者少繳稅款在50萬元以上的，按照“嚴重”裁量階次處不繳或者少繳的稅款50%以上5倍以下罰款。
（四）關(guān)于騙取出口退稅處罰基準的解讀。對騙取出口退稅，我們依據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于停止為騙取出口退稅企業(yè)辦理出口退稅有關(guān)問題的通知》(國稅發(fā)[2008]32號)相關(guān)規(guī)定劃分裁量階次。對騙取國家出口退稅款在5萬元以下的，處騙取稅款1倍以上2倍以下罰款，停止辦理出口退稅半年以上1年以下；騙取國家出口退稅款在5萬元以上50萬元以下的，處騙取稅款2倍以上3倍以下罰款,停止辦理出口退稅1年以上1年半以下；騙取國家出口退稅款在50萬元以上不滿250萬元，或因騙取出口退稅行為受過行政處罰、兩年內(nèi)又騙取國家出口退稅款數(shù)額在30萬元以上不滿150萬元的，處騙取稅款3倍以上4倍以下罰款，停止辦理出口退稅1年半以上2年以下；騙取國家出口退稅款250萬元以上，或因騙取出口退稅行為受過行政處罰、兩年內(nèi)又騙取國家出口退稅款數(shù)額在150萬元以上的，處騙取稅款4倍以上5倍以下罰款，停止辦理出口退稅2年以上3年以下。
（五）關(guān)于納稅人、扣繳義務(wù)人在規(guī)定期限內(nèi)不繳或者少繳應(yīng)納或者應(yīng)解繳的稅款處罰基準的解讀。對納稅人、扣繳義務(wù)人在規(guī)定期限內(nèi)不繳或者少繳應(yīng)納或者應(yīng)解繳的稅款的，經(jīng)稅務(wù)機關(guān)責令限期繳納，逾期仍未繳納的，稅務(wù)機關(guān)除依法采取強制執(zhí)行措施外，我們按照不繳或者少繳應(yīng)納或者應(yīng)解繳的稅款金額作為參考標準劃分裁量階次。具體是：對不繳或者少繳稅款在50萬元以下的，按照“一般 ”裁量階次予以處罰，其中，不繳或者少繳稅款在5萬元以下的，處不繳或者少繳稅款50%以上1倍以下罰款；不繳或者少繳稅款在5萬元以上50萬元以下的，處不繳或者少繳稅款50%以上2倍以下罰款。對不繳或者少繳稅款在50萬元以上的，按照“嚴重 ”裁量階次予以處罰，其中，不繳或者少繳稅款在50萬元以上100萬元以下的，處不繳或者少繳稅款50%以上3倍以下罰款；不繳或者少繳稅款在100萬元以上的，處不繳或者少繳稅款50%以上5倍以下罰款。
（六）關(guān)于納稅人、扣繳義務(wù)人逃避、拒絕或者以其他方式阻撓稅務(wù)機關(guān)檢查的處罰基準的解讀。對納稅人、扣繳義務(wù)人逃避、拒絕或者以其他方式阻撓稅務(wù)機關(guān)檢查，經(jīng)責令改正,納稅人、扣繳義務(wù)人及時改正、積極配合開展檢查工作的,按照“輕微”裁量階次不予處罰，體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則。對經(jīng)責令改正,納稅人、扣繳義務(wù)人雖能接受稅務(wù)檢查,但在規(guī)定的時限內(nèi)未提供賬簿、資料又無正當理由的,按照“一般”裁量階次處1萬元以下罰款。納稅人、扣繳義務(wù)人雖能接受稅務(wù)檢查,但提供虛假資料，或者拒絕提供有關(guān)資料（包括轉(zhuǎn)移、隱匿、銷毀有關(guān)資料情形）的，以及納稅人、扣繳義務(wù)人拒不接受稅務(wù)檢查的，按照“嚴重”裁量階次予以處罰，其中，納稅人、扣繳義務(wù)人雖能接受稅務(wù)檢查,但提供虛假資料，或者拒絕提供有關(guān)資料（包括轉(zhuǎn)移、隱匿、銷毀有關(guān)資料）的，處1萬元以上3萬元以下罰款；納稅人、扣繳義務(wù)人阻止稅務(wù)機關(guān)記錄、錄音、錄像、照相和復(fù)制與案件有關(guān)的情況和資料等拒不接受稅務(wù)檢查的,處3萬元以上5萬元以下罰款。“一般”裁量階次對應(yīng)《中華人民共和國稅收征收管理法》第七十條 “由稅務(wù)機關(guān)責令改正，可以處一萬元以下的罰款”之規(guī)定；“嚴重”裁量階次對應(yīng)《中華人民共和國稅收征收管理法》第七十條 “情節(jié)嚴重的，處一萬元以上五萬元以下的罰款”之規(guī)定。
（七）關(guān)于應(yīng)當開具而未開具發(fā)票，或者未按照規(guī)定的時限、順序、欄目，全部聯(lián)次一次性開具發(fā)票，或者未加蓋發(fā)票專用章的處罰基準的解讀。在實踐中，應(yīng)當開具而未開具發(fā)票的具體情形較多，是按次數(shù)衡量，還是按照份數(shù)算；是按照舉報發(fā)現(xiàn)的來衡量還是按檢查查處的衡量，情況復(fù)雜。為便于理解和執(zhí)行，對此類違法行為我們按照應(yīng)當開具而未開具發(fā)票查處的份數(shù)作為參考標準，并區(qū)分發(fā)票的類型（增值稅專用發(fā)票、具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票和不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票）分別制定裁量基準。同時，針對這類較為普遍的現(xiàn)象，為了發(fā)揮制度的威懾力，處罰體現(xiàn)從嚴從重，目的在于通過對此類行為的處罰，達到納稅人無利可圖，較好地整治此類現(xiàn)象發(fā)生。在法律規(guī)定的框架內(nèi)，具體的裁量幅度確定為：對于應(yīng)當開具而未開具增值稅專用發(fā)票查處的份數(shù)在5份以下的，具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票查處的份數(shù)在10份以下的，不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票查處的份數(shù)在15份以下的按照“一般”裁量階次予以處罰；對于應(yīng)當開具而未開具增值稅專用發(fā)票查處的份數(shù)在5份以上10份以下的，具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票查處的份數(shù)在10份以上15份以下的，不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票查處的份數(shù)在15份以上20份以下的按照“較重”裁量階次予以處罰；對于應(yīng)當開具而未開具增值稅專用發(fā)票查處的份數(shù)在10份以上的，具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票查處的份數(shù)在15份以上的，不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票查處的份數(shù)20份以上的按照“嚴重”裁量階次予以處罰。
對未按照規(guī)定的時限、順序、欄目開具發(fā)票的，不論開具份數(shù)及發(fā)票類型，均按照“較重”裁量階次，按未按照規(guī)定的時限、順序、欄目開具發(fā)票的份數(shù)每份500元處罰，累計最高罰款不超過1萬元；有違法所得的予以沒收。
對于未按照規(guī)定全部聯(lián)次一次性開具發(fā)票的，不論開具份數(shù)多少均列為“嚴重”裁量階次區(qū)分發(fā)票類型并按照票面金額的比例予以處罰。對未按照規(guī)定的時限、順序、欄目，全部聯(lián)次一次性開具增值稅發(fā)票的按查處的違法發(fā)票票面金額的50%處罰，對未按規(guī)定全部聯(lián)次一次性開具具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票的按查處的違法發(fā)票票面金額的40%處罰，對未按規(guī)定全部聯(lián)次一次性開具不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票的按查處的違法發(fā)票票面金額的30%處罰，最高罰款不超過1萬元；有違法所得的予以沒收。
對未加蓋發(fā)票專用章的，均列為“一般”裁量階次，按未加蓋發(fā)票專用章的發(fā)票份數(shù)每份50元處罰，累計最高罰款不超過1萬元。
（八）關(guān)于違反《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》第二十二條第二款的規(guī)定虛開發(fā)票的處罰基準的解讀。在實踐中，納稅人虛開發(fā)票是稅收管理的一大難點，通過虛開發(fā)票騙取出口退稅、騙取抵扣稅款、獲取非法利益（包括虛列支出、套取補貼等）嚴重影響稅收秩序和經(jīng)濟秩序。針對這類現(xiàn)象，為了發(fā)揮制度的威懾力，處罰體現(xiàn)從嚴從重，目的在于通過處罰使納稅人無利可圖，較好地整治此類現(xiàn)象。在法律規(guī)定的框架內(nèi)，具體的裁量幅度確定為：對違反《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》第二十二條第二款的規(guī)定虛開發(fā)票的，我們按照虛開發(fā)票的金額作為參考標準劃分裁量階次，在細分“嚴重”裁量階次時，參考虛開發(fā)票的金額的同時區(qū)分發(fā)票類別（增值稅專用發(fā)票、具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票和不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票）劃分裁量基準。對虛開、非法代開發(fā)票金額1萬元以下的，按照“一般”裁量階次予以處罰，其中，虛開、非法代開發(fā)票金額在1000元以下的，處虛開、非法代開發(fā)票票面金額50％以上5000元以下罰款，由稅務(wù)機關(guān)沒收違法所得；虛開金額在1000元以上5000元以下的，處5000元以上2.5萬元以下罰款，由稅務(wù)機關(guān)沒收違法所得；虛開金額在5000元以上1萬元以下的，處2.5萬元以上5萬元以下罰款，由稅務(wù)機關(guān)沒收違法所得。對虛開、非法代開發(fā)票金額1萬元以上的，按照“嚴重”裁量階次予以處罰，并區(qū)分發(fā)票類別細分了處罰階次。其中，虛開、非法代開增值稅專用發(fā)票或者虛開用于騙取出口退稅、抵扣稅款的普通發(fā)票，虛開金額在1萬元以上10萬元以下的，處5萬元以上10萬元以下罰款，由稅務(wù)機關(guān)沒收違法所得；虛開金額在10萬元以上30萬元以下的，處10萬元以上20萬元以下罰款，由稅務(wù)機關(guān)沒收違法所得；虛開金額在30萬元以上50萬元以下的，處20萬元以上30萬元以下罰款，由稅務(wù)機關(guān)沒收違法所得；虛開金額在50萬元以上下的，處30萬元以上50萬元以下罰款，由稅務(wù)機關(guān)沒收違法所得。虛開、非法代開不具有騙取出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票的，虛開金額在1萬元以上10萬元以下的，處5萬元以上10萬元以下罰款，由稅務(wù)機關(guān)沒收違法所得；虛開金額在10萬元以上的50萬元以下，處10萬元以上20萬元以下罰款，由稅務(wù)機關(guān)沒收違法所得；虛開金額在50萬元以上的100萬元以下，處20萬元以上30萬元以下罰款，由稅務(wù)機關(guān)沒收違法所得；虛開金額在100萬元以上的，處30萬元以上50萬元以下罰款，由稅務(wù)機關(guān)沒收違法所得。
需要注意的是“一般”裁量階次中未區(qū)分發(fā)票類別，如虛開金額在1萬元以下的，不論發(fā)票屬哪種類型均按照虛開金額適用“一般”裁量階次中相應(yīng)的處罰裁量基準。
（九）關(guān)于非法印制發(fā)票處罰基準的解讀。非法印制發(fā)票行為比較惡劣，達到一定數(shù)量就構(gòu)成經(jīng)濟犯罪行為。對于非法印制發(fā)票的，我們按照發(fā)票份數(shù)作為參考標準，并區(qū)分發(fā)票類型（增值稅專用發(fā)票、具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票和不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票）劃分裁量階次。對非法印制增值稅專用發(fā)票在10份以下、非法印制可以用于騙取出口退稅抵扣稅款的普通發(fā)票25份以下和非法印制不具有騙取出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票50份以下的，按照“一般”裁量階次予以處罰。對非法印制增值稅專用發(fā)票在10份以上、非法印制可以用于騙取出口退稅抵扣稅款的普通發(fā)票25份以上和非法印制不具有騙取出口退稅抵扣稅款功能的普通發(fā)票50份以上的，按照“嚴重”裁量階次予以處罰。
（十）關(guān)于私自印制、偽造、變造發(fā)票，非法制造發(fā)票防偽專用品，偽造發(fā)票監(jiān)制章的處罰基準的解讀。對于私自印制、偽造、變造發(fā)票的，我們按照發(fā)票份數(shù)作為參考標準，并區(qū)分發(fā)票類型（增值稅專用發(fā)票、具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票和不具有出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票）劃分裁量階次。適用“一般”裁量階次予以處罰的有：私自印制、偽造、變造增值稅專用發(fā)票25份以下的， 私自印制、偽造、變造可以用于騙取出口退稅、抵扣稅款的普通發(fā)票50份以下的，私自印制、偽造、變造不具有騙取出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票100份以下的；適用“嚴重”裁量階次予以處罰的有：私自印制、偽造、變造增值稅專用發(fā)票25份以上的，私自印制、偽造、變造可以用于騙取出口退稅、抵扣稅款的普通發(fā)票50份以上的，私自印制、偽造、變造不具有騙取出口退稅、抵扣稅款功能的普通發(fā)票100份以上的。
對于非法制造發(fā)票防偽專用品，偽造發(fā)票監(jiān)制章的，我們按照是否有違法所得及違法所得的金額作為參考標準劃分裁量階次。對非法制造發(fā)票防偽專用品，偽造發(fā)票監(jiān)制章，沒有違法所得和違法所得1萬元以下的，按照“一般”裁量階次處1萬元以上5萬元以下罰款。對非法制造發(fā)票防偽專用品，偽造發(fā)票監(jiān)制章的，違法所得1萬元以上的按照“嚴重”裁量階次予以處罰，其中，違法所得1萬元以上5萬元以下的，處5萬元以上25萬元以下罰款；違法所得5萬元以上的，處25萬元以上50萬元以下罰款。
（十一）關(guān)于未按照規(guī)定繳銷發(fā)票的處罰基準的解讀。對未按照規(guī)定繳銷發(fā)票的，如在超過規(guī)定繳銷期限后30日以下主動改正，未對稅收管理造成影響的，且無違法所得的，按照“輕微”裁量階次不予處罰，體現(xiàn)教育與處罰相結(jié)合的原則。對經(jīng)稅務(wù)機關(guān)責令改正、在限期內(nèi)改正，超過規(guī)定繳銷期限90日以下的，按照 “一般”裁量階次予以處罰，其中，超過規(guī)定繳銷期限60日以下的，處1000元以下罰款，有違法所得的予以沒收；超過規(guī)定繳銷期限60日以上90日以下的，處1000元以上2000元以下罰款，有違法所得的予以沒收。對經(jīng)稅務(wù)機關(guān)責令改正、在限期內(nèi)改正，超過規(guī)定繳銷期限90日以上的以及經(jīng)稅務(wù)機關(guān)責令改正、在限期內(nèi)未改正的，按照 “嚴重”裁量階次予以處罰，其中，超過規(guī)定繳銷期限90日以上的，處2000元以上1萬元以下罰款，有違法所得的予以沒收；經(jīng)稅務(wù)機關(guān)責令改正、在限期內(nèi)未改正的，處5000元以上1萬元以下罰款，有違法所得的予以沒收。
五、關(guān)于實施日期
考慮到“營改增”后，國稅部門稅源管理面臨的新情況（對個體戶原地稅是“以票控稅”），包括發(fā)票管理的主要任務(wù)轉(zhuǎn)移到國稅部門，從2016年5月1日起處理許多新問題要適用本辦法，本辦法實施日期與公布日期之間不足一月有所提前，確定為6月1日，目的是為改革大局服務(wù)。