新《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》解讀
???? 為了保障稅收法律、行政法規(guī)的貫徹實施，規(guī)范稅務(wù)稽查工作，強化監(jiān)督制約機制，根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征管法》）、《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》（以下簡稱《稅收征管法細則》）等有關(guān)規(guī)定，國家稅務(wù)總局于2009年12月 24日以國稅發(fā)[2009]157號下發(fā)了新的《稅務(wù)稽查工作規(guī)程》（以下簡稱新《規(guī)程》），幾易其稿的新《規(guī)程》共八章八十條。
與原《規(guī)程》相比較，新《規(guī)程》對稅務(wù)稽查的基本任務(wù)、主要職責、原則要求、工作步驟、工作紀律等方面規(guī)定的更加明確、具體、科學。
任務(wù)明確職責擴大
新《規(guī)程》第二條規(guī)定：“稅務(wù)稽查的基本任務(wù)，是依法查處稅收違法行為，保障稅收收入，維護稅收秩序，促進依法納稅?！薄盎榫种饕氊?，是依法對納稅人、扣繳義務(wù)人和其他涉稅當事人履行納稅義務(wù)、扣繳義務(wù)情況及涉稅事項進行檢查處理，以及圍繞檢查處理開展的其他相關(guān)工作。”新《規(guī)程》對稅務(wù)稽查局的職責增加了對“其他涉稅當事人的涉稅事項進行檢查處理”，同時稅務(wù)稽查局除“檢查處理”外，還要求“圍繞檢查處理開展其他相關(guān)工作”。稅務(wù)稽查的職權(quán)有所擴大，對稽查工作的要求有所提高。
原則要求更加規(guī)范
新《規(guī)程》延續(xù)了“選案、檢查、審理和執(zhí)行分工制約原則”、“以事實為根據(jù)，以法律為準繩原則”、“回避原則”、“依靠人民群眾，加強與有關(guān)部門、單位的聯(lián)系和配合原則”等一些基本原則外，第三條、第六條還分別增加了“堅持公平、公開、公正、效率的原則”、“保密原則”，同時明確，“納稅人、扣繳義務(wù)人的稅收違法行為不屬于保密范圍?！?新《規(guī)程》還明確了上下級稽查局之間、國地稅稽查局之間的關(guān)系。
強調(diào)回避強化紀律
一方面新《規(guī)程》將稽查人員的回避制度放在“總則”中，體現(xiàn)了 “回避”制度貫穿于稽查工作的始終，。新《規(guī)程》第七條規(guī)定：“稅務(wù)稽查人員有《稅收征管法細則》規(guī)定回避情形的，應當回避?！绷硪环矫妫隆兑?guī)程》增加了對稅務(wù)稽查工作的工作紀律要求。新《規(guī)程》第八條規(guī)定了稅務(wù)稽查人員應當遵守工作紀律，恪守職業(yè)道德，不得作為的八種行為。“稅務(wù)稽查人員在執(zhí)法辦案中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依照有關(guān)規(guī)定嚴肅處理；涉嫌犯罪的，依法移送司法機關(guān)處理。”
實施分級分類稽查
新《規(guī)程》增加了分級分類稽查的內(nèi)容。第十二條規(guī)定，稽查局應充分利用稅源管理和稅收違法情況分析成果，并結(jié)合本地實際，按照（一）納稅人生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、納稅規(guī)模；（二）分地區(qū)、分行業(yè)、分稅種的稅負水平；（三）稅收違法行為發(fā)生頻度及輕重程度；（四）稅收違法案件復雜程度；（五）納稅人產(chǎn)權(quán)狀況、組織體系構(gòu)成；（六）其他合理的分類標準等六個方面在管轄區(qū)域范圍內(nèi)實施分級分類稽查。
四個環(huán)節(jié)更加詳細
新《規(guī)程》分章用大量篇幅，增加了大量條款對稅務(wù)稽查程序、要求等作了詳細的規(guī)定，體現(xiàn)了稅務(wù)稽查工作中程序的重要性。
新《規(guī)程》第五條規(guī)定：“稽查局查處稅收違法案件時，實行選案、檢查、審理、執(zhí)行分工制約原則?！薄盎榫衷O(shè)立選案、檢查、審理、執(zhí)行部門，分別實施選案、檢查、審理、執(zhí)行工作?！奔炊悇?wù)稽查具體工作步驟包含選案、檢查、審理、執(zhí)行等四個環(huán)節(jié)。
一、選案。選擇和確定稅務(wù)稽查對象是稅務(wù)稽查的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)。新《規(guī)程》第十四條規(guī)定：“稽查局應當通過多種渠道獲取案源信息，集體研究，合理、準確地選擇和確定稽查對象。”第十六條“案源信息主要包括:（一）財務(wù)指標、稅收征管資料、稽查資料、情報交換和協(xié)查線索；（二）上級稅務(wù)機關(guān)交辦的稅收違法案件；（三）上級稅務(wù)機關(guān)安排的稅收專項檢查；（四）稅務(wù)局相關(guān)部門移交的稅收違法信息；（五）檢舉的涉稅違法信息；（六）其他部門和單位轉(zhuǎn)來的涉稅違法信息；（七）社會公共信息；（八）其他相關(guān)信息?！被檫x案部門應當建立案源信息檔案，并對所獲取案源信息實行分類管理?；檫x案包括人工選案、計算機選案、人機結(jié)合選案、舉報、其他部門或是上級轉(zhuǎn)辦、交辦等。新《規(guī)程》第十八條明確了對各級稽查局設(shè)立的稅收違法案件中心接收到的檢舉信息處理情形。
二、檢查。稅務(wù)檢查實施是稅務(wù)稽查工作的核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。稅務(wù)檢查必須依照法定權(quán)限和程序?qū)嵤６悇?wù)稽查人員在實施檢查之前，應當查閱被查對象納稅檔案，了解被查對象的生產(chǎn)經(jīng)營情況、所屬行業(yè)特點、財務(wù)會計制度、財務(wù)會計處理辦法和會計核算軟件，熟悉相關(guān)稅收政策，確定相應的檢查方法。除預先通知有礙檢查外，應當提前以書面形式告知被查對象檢查時間\需要準備的資料等。檢查應當由兩名以上檢查人員共同實施，并向被查對象出示稅務(wù)檢查證和《稅務(wù)稽查通知書》。稅務(wù)人員在實施稅務(wù)稽查時可以根據(jù)需要和法定程序采取實地檢查、調(diào)取賬簿資料、詢問、查詢存款帳戶或者儲蓄存款和異地協(xié)查等方式進行。檢查過程中，檢查人員應當制作《稅務(wù)稽查工作底稿》，記錄案件事實，歸集相關(guān)證據(jù)材料，并簽字、注明日期。
實施檢查時，應當依照法定權(quán)限和程序，收集能夠證明案件事實的證據(jù)材料。收集的證據(jù)材料應當真實，并與所證明的事項相關(guān)聯(lián)。調(diào)查取證時，不得違反法定程序收集證據(jù)材料；不得以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料；不得以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段獲取證據(jù)材料。以電子數(shù)據(jù)的內(nèi)容證明案件事實的，應當要求當事人將電子數(shù)據(jù)打印成紙質(zhì)資料，在紙質(zhì)資料上注明數(shù)據(jù)出處、打印場所，注明“與電子數(shù)據(jù)核對無誤”，并由當事人簽章；以有形載體形式固定電子數(shù)據(jù)的，應當與提供電子數(shù)據(jù)的個人、單位的法定代表人或者財務(wù)負責人一起將電子數(shù)據(jù)復制到存儲介質(zhì)上并封存，同時在封存包裝物上注明制作方法、制作時間、制作人、文件格式及長度等，注明“與原始載體記載的電子數(shù)據(jù)核對無誤”，并由電子數(shù)據(jù)提供人簽章。檢查從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人以前納稅期的納稅情況時，發(fā)現(xiàn)納稅人有逃避納稅義務(wù)行為，并有明顯的轉(zhuǎn)移、隱匿其應納稅的商品、貨物以及其他財產(chǎn)或者應納稅收入跡象的，經(jīng)所屬稅務(wù)局局長批準，可以依照《稅收征管法》的規(guī)定采取稅收保全措施。
檢查應當自實施檢查之日起60日內(nèi)完成；確需延長檢查時間的，應當經(jīng)稽查局局長批準。檢查結(jié)束，稅務(wù)稽查人員應當認真整理檢查資料，歸集相關(guān)證據(jù)，計算補退稅款，分析檢查結(jié)果，提出處理意見，制作《稅務(wù)稽查報告》，并在5個工作日內(nèi)將《稅務(wù)稽查報告》、《稅務(wù)稽查工作底稿》及相關(guān)證據(jù)材料，移交給審理部門審理，并辦理交接手續(xù)。
新《規(guī)程》第四十四、四十五條增加了對檢查過程中遇到的中止、終結(jié)檢查處理的程序性規(guī)定，便于實際操作。
三、審理。新《規(guī)程》第四十六條規(guī)定對檢查部門移交的《稅務(wù)稽查報告》及有關(guān)資料，由審理部門和審理人員進行審理?！鞍盖閺碗s的，稽查局應當集體審理；案情重大的，稽查局應當依照國家稅務(wù)總局有關(guān)規(guī)定報請所屬稅務(wù)局集體審理?！?/span>
稅務(wù)稽查審理主要包括被查對象是否準確；違法事實是否清楚、證據(jù)是否充分、數(shù)據(jù)是否準確、資料是否齊全；適用法律、行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件是否適當，定性是否正確；是否符合法定程序；是否超越或者濫用職權(quán)；擬定的處理、處罰建議是否適當?shù)葍?nèi)容。
新《規(guī)程》第四十八條增加了審理部門可以將《稅務(wù)稽查報告》及有關(guān)資料退回檢查部門補正或者補充調(diào)查的五種情形，即（一）被查對象認定錯誤的；（二）稅收違法事實不清、證據(jù)不足的；（三）不符合法定程序的；（四）稅務(wù)文書不規(guī)范、不完整的；（五）其他需要退回補正或者補充調(diào)查的。同時，第四十九條還規(guī)定“《稅務(wù)稽查報告》認定的稅收違法事實清楚、證據(jù)充分，但適用法律、行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件錯誤，或者提出的稅務(wù)處理、處罰建議錯誤或者不當?shù)模瑢徖聿块T應當另行提出稅務(wù)處理、處罰意見?！?/span>
新《規(guī)程》第五十五條規(guī)定審理部門經(jīng)過審核視不同情形分別作出處理：（一）認為有稅收違法行為，應當進行稅務(wù)處理的，擬制《稅務(wù)處理決定書》；（二）認為有稅收違法行為，應當進行稅務(wù)行政處罰的，擬制《稅務(wù)行政處罰決定書》；（三）認為稅收違法行為輕微，依法可以不予稅務(wù)行政處罰的，擬制《不予稅務(wù)行政處罰決定書》；（四）認為沒有稅收違法行為的，擬制《稅務(wù)稽查結(jié)論》。第六十條規(guī)定稅收違法行為涉嫌犯罪的，填制《涉嫌犯罪案件移送書》，經(jīng)所屬稅務(wù)局局長批準后，依法移送公安機關(guān)，并附送相關(guān)資料。
新《規(guī)程》第五十條對審理部門接到檢查部門移交的《稅務(wù)稽查報告》及有關(guān)資料后至提出審理意見的時間作了調(diào)整，由10日內(nèi)延長為15日內(nèi)。
四、執(zhí)行。新《規(guī)程》第六十一條規(guī)定：“執(zhí)行部門接到《稅務(wù)處理決定書》、《稅務(wù)行政處罰決定書》、《不予稅務(wù)行政處罰決定書》、《稅務(wù)稽查結(jié)論》等稅務(wù)文書后，應當依法及時將稅務(wù)文書送達被執(zhí)行人?！薄皥?zhí)行部門在送達相關(guān)稅務(wù)文書時，應當及時通過稅收征管信息系統(tǒng)將稅收違法案件查處情況通報稅源管理部門?！?/span>
稅務(wù)稽查文書送達后，被查對象未在規(guī)定的期限內(nèi)履行稅務(wù)機關(guān)作出的法律文書所規(guī)定的義務(wù)的，經(jīng)所屬稅務(wù)局局長批準，稽查局可以依法采取強制執(zhí)行措施或者依法申請人民法院強制執(zhí)行?！氨粓?zhí)行人在限期內(nèi)繳清稅款、滯納金、罰款或者稽查局依法采取強制執(zhí)行措施追繳稅款、滯納金、罰款后，執(zhí)行部門應當制作《稅務(wù)稽查執(zhí)行報告》，記明執(zhí)行過程、結(jié)果、采取的執(zhí)行措施以及使用的稅務(wù)文書等內(nèi)容，由執(zhí)行人員簽名并注明日期，連同執(zhí)行環(huán)節(jié)的其他稅務(wù)文書、資料一并移交審理部門整理歸檔。”“執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，執(zhí)行部門應當及時將執(zhí)行情況通知審理部門，并提出向公安機關(guān)移送的建議?！?/span>
新《規(guī)程》第七十、七十一條增加了對執(zhí)行過程中遇到的中止、終結(jié)執(zhí)行的程序性規(guī)定。
案卷保管期限延長
新《規(guī)程》第七十五條對稅務(wù)稽查一般行政處罰的稅收違法案件，案卷保管期限同原來的15年調(diào)整為30年。同時，新《規(guī)程》第七十七條對稅務(wù)稽查案卷移交時間作了明確規(guī)定，
“稅務(wù)稽查案卷應當在立卷次年6月30日前移交所屬稅務(wù)局檔案管理部門保管；稽查局與所屬稅務(wù)局異址辦公的，可以適當延遲移交，但延遲時間最多不超過2年。”
此外，新《規(guī)程》第七十九條增加了簽章要求，即（一）屬于法人或者其他組織的，由相關(guān)人員簽名，加蓋單位印章并注明日期；（二）屬于個人的，由個人簽名并注明日期。