量化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)：裁量權(quán)不能太“自由”
一份值得重視的文件
日前，國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)稅發(fā)〔2012〕65號(hào)，以下簡(jiǎn)稱65號(hào)文件），相比其他涉及具體稅收政策的文件，65號(hào)文件并未引起納稅人的太多關(guān)注和重視，媒體也鮮見報(bào)道。
“正如K·C戴維斯所言：自由裁量權(quán)像斧子一樣，當(dāng)正確使用時(shí)，它是件工具，但也可能成為傷害或謀殺的兇器。因此規(guī)范和控制行政自由裁量權(quán)非常必要。”首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授丁蕓說(shuō)。她介紹，稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)，是稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，結(jié)合稅收行政違法行為的事實(shí)、情節(jié)、性質(zhì)以及社會(huì)危害程度等因素，對(duì)于稅務(wù)行政相對(duì)人是否給予稅務(wù)行政處罰、給予何種稅務(wù)行政處罰和給予何種幅度的稅務(wù)行政處罰等，在法定職權(quán)范圍內(nèi)綜合判斷，并作出決定的權(quán)限。
丁蕓指出，目前我國(guó)稅收法律偏少，條文相對(duì)粗略，致使稅法在執(zhí)行過(guò)程中需要大量倚靠稅務(wù)行政裁量權(quán)。稅務(wù)行政裁量權(quán)作為一種行政權(quán)力，具有強(qiáng)制性和單方意志性，即只要行政行為沒有超出法律規(guī)定的職權(quán)范圍，符合稅收立法目的，稅務(wù)機(jī)關(guān)無(wú)需事前征求納稅人同意即可實(shí)施。但是，如果這種權(quán)力任意擴(kuò)大化，就會(huì)損害納稅人的利益，因此需要規(guī)范和控制稅務(wù)行政裁量權(quán)。
稅務(wù)行政裁量權(quán)在稅收?qǐng)?zhí)法中對(duì)納稅人影響很大，如何納稅、如何處罰往往由稅務(wù)部門說(shuō)了算。比如在對(duì)偷稅行為的處罰上，稅收征管法規(guī)定，對(duì)納稅人偷稅的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金，并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款。在處罰時(shí)，具體是處罰0.5倍、3倍、5倍還是其他，稅務(wù)機(jī)關(guān)握有決定權(quán)。稅務(wù)機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大，容易衍生出隨意執(zhí)法、權(quán)錢執(zhí)法等問題，進(jìn)而引發(fā)稅企糾紛，不少稅務(wù)行政訴訟由此產(chǎn)生。丁蕓認(rèn)為，65號(hào)文件闡明了規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)的必要性，提出了規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)的基本要求，確定了下一步需要建立的制度。如果這些要求和制度得到貫徹落實(shí)，稅收征納環(huán)境將大為改善。
規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)正在進(jìn)行中
近年來(lái)，稅務(wù)機(jī)關(guān)在加快推進(jìn)依法行政的過(guò)程中，越來(lái)越重視規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)，不少地方稅務(wù)機(jī)關(guān)制定了規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見或?qū)嵤┺k法。
記者了解到，截至目前，湖南省國(guó)稅局、云南省國(guó)稅局、青海省國(guó)稅局、湖北省國(guó)稅局、福建省國(guó)稅局、河南省地稅局、海南省地稅局和福建省地稅局發(fā)布了規(guī)范稅務(wù)行政處罰自由裁量權(quán)的實(shí)施辦法或指導(dǎo)意見，以及稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)，量化、細(xì)化和具體化了行政處罰標(biāo)準(zhǔn)。
在65號(hào)文件發(fā)布前夕，青海省國(guó)稅局發(fā)布了《稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)實(shí)施指導(dǎo)意見（試行）》和《稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行參考基準(zhǔn)（試行）》。通過(guò)這兩個(gè)文件，青海省國(guó)稅局規(guī)范了行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化了處罰幅度。指導(dǎo)意見依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)的事實(shí)認(rèn)定、法定情節(jié)、處罰種類和處罰幅度等作出了明確的規(guī)定。同時(shí)，從稅務(wù)登記、賬簿票證管理、發(fā)票管理和稅款征收等9方面，對(duì)71項(xiàng)稅收違法行為的處罰依據(jù)、處罰適用條件和裁量幅度作了細(xì)化和分解。
比如對(duì)偷稅類違法行為的處理，青海省國(guó)稅局將偷稅類行為細(xì)分為5種，分別是偽造、變?cè)?、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證偷稅；在賬簿上多列支出或者不列、少列收入偷稅；經(jīng)國(guó)稅機(jī)關(guān)通知申報(bào)而拒不申報(bào)偷稅；進(jìn)行虛假納稅申報(bào)偷稅；扣繳義務(wù)人采取偷稅手段，不繳或者少繳已扣、已收稅款。同時(shí)結(jié)合違法情節(jié)，針對(duì)每一種偷稅行為量化了處罰標(biāo)準(zhǔn)，比如對(duì)偽造、變?cè)?、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證偷稅的違法行為，作出了以下處罰規(guī)定：
1.偷稅金額占同期應(yīng)納稅總額10%以下的，處50%以上1倍以下罰款；
2.偷稅金額占同期應(yīng)納稅總額10%以上30%以下的，處60%以上2倍以下罰款；
3.偷稅金額占同期應(yīng)納稅總額30%以上的，處70%以上3倍以下罰款；
4.在兩年內(nèi)又再次偷稅或有逃避、拒絕檢查及其他嚴(yán)重情節(jié)的，處3倍以上5倍以下罰款。
記者查閱其他省、市稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)布的文件，也都對(duì)稅務(wù)自由裁量權(quán)的行使作出了規(guī)范，減少了稅務(wù)執(zhí)法的彈性空間。
關(guān)注65號(hào)文件的幾項(xiàng)硬指標(biāo)
65號(hào)文件明確，行政裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)依法行使行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收和行政給付等職權(quán)時(shí)，根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，依據(jù)立法目的和公平合理的原則，自主作出決定和選擇行為方式、種類和幅度的權(quán)力。因此，規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)不僅僅限于規(guī)范稅務(wù)行政處罰，還包括規(guī)范稅款征收、行政許可、行政強(qiáng)制，等等。
65號(hào)文件提出了規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)的基本要求：合法裁量、合理裁量、公正裁量、程序正當(dāng)和公開透明。要求各省、自治區(qū)、直轄市國(guó)稅局、地稅局原則上應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)稅收?qǐng)?zhí)法實(shí)際，聯(lián)合制定本地區(qū)統(tǒng)一適用的規(guī)范各項(xiàng)稅務(wù)行政裁量權(quán)的裁量基準(zhǔn)。條件不具備的地方，也可以通過(guò)溝通協(xié)商制定相對(duì)統(tǒng)一的裁量基準(zhǔn)。針對(duì)當(dāng)前稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)存在問題較多，引發(fā)爭(zhēng)議較大，社會(huì)關(guān)注度較高的現(xiàn)狀，65號(hào)文件要求各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)作為規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)工作的突破口，于2012年底前完成稅務(wù)行政處罰裁量基準(zhǔn)的制定工作。
規(guī)范行政裁量權(quán)還需從兩方面入手
在許多稅務(wù)行政訴訟中，稅企雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題往往是因?yàn)槎悇?wù)行政裁量權(quán)的行使引起的。稅務(wù)行政裁量權(quán)行使不當(dāng)，既會(huì)給納稅人帶來(lái)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)引發(fā)稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)，完善稅務(wù)執(zhí)法程序，可以減少稅企糾紛，防范稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
“國(guó)家稅務(wù)總局出臺(tái)65號(hào)文件形成了一種導(dǎo)向，但規(guī)范稅務(wù)行政裁量權(quán)還需要更深一步從稅收法律和行政程序兩方面入手”丁蕓說(shuō)。
首先，我國(guó)稅務(wù)行政裁量權(quán)擴(kuò)大的根本原因在于稅收法律法規(guī)不健全，立法技術(shù)不夠完善。鑒于此，在實(shí)體法方面，我國(guó)應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行海量的稅收法規(guī)，強(qiáng)化立法技術(shù)，細(xì)化稅法條文。只有稅法內(nèi)容表達(dá)清晰、規(guī)范和系統(tǒng)，使之更具可操作性，才能從根本上減少稅務(wù)行政權(quán)力運(yùn)用的空間。
其次，在程序法方面，我國(guó)應(yīng)積極推進(jìn)行政程序法立法。因?yàn)闊o(wú)論稅法如何完善，都無(wú)法包攬經(jīng)濟(jì)百態(tài)，稅收行政裁量權(quán)將始終存在。因此，只有從程序上規(guī)范行政權(quán)力，強(qiáng)化其本身內(nèi)在的控制力，才能防止權(quán)力的濫用。此外，應(yīng)完善稅收征管法中對(duì)稅務(wù)行政裁量權(quán)控制的法律原則，規(guī)范稅收行政裁量權(quán)的法律程序，完善稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部和外部對(duì)行政裁量權(quán)的運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，從制度層面控制稅務(wù)行政裁量權(quán)。